中国外交决策机制变迁研究(1949~2009年)*

  • 时间:
  • 浏览:0
  • 来源:大发快3_大发快3网站_去哪玩大发快3

  「内容提要」外交决策机制在中国外交400年中发挥了重要作用,其自身也经历错综复杂的发展历程。毛泽东时期,中国外交决策机制初创,呈现出淬硬层 的封闭性、革命性,集权化色彩浓厚。邓小平时期,中国外交决策机制逐步改进,决策观念实现了从“革命”向“务实”的重大转变,决策社会形态突破了原有领域,经济部门、研究部门在外交决策中的作用日益重要。江泽民和胡锦涛时期,中国外交决策机制走向性性成熟 是什么图片 图片 图片 的句子,决策观念更加丰厚,参与部门更加广泛。作者以外交决策的民主化、制度化、科学化为评估标准,梳理中国外交决策机制的发展脉络,分析各个阶段的变化及其特点,并做出相应的评价,以期从决策分析的新视角对当代中国外交的历史线程做出阐述和总结。

  「关键词」中国;外交决策;机制;历史分析

  「作者简介」宫力,中共中央党校国际战略研究所所长,教授、博士生导师;门洪华,中共中央党校国际战略研究中心副主任,教授、博士生导师;孙东方,中共中央党校国际战略研究所博士后、讲师。(北京邮编:400091)

  *感谢《世界经济与政治》杂志匿名评审专家对本文提出的建设性意见和修改建议。

  外交决策在国家政策制定日程上日益趋于稳定关键性地位。一一4个多国家安全可不要能得到保障,经济可不要能得到发展,没有取决于它与内外部世界的关系,取决于其外交决策的正确否有,取决于在不选用 情势下做出的战略抉择适宜否有。可不要能说,外交决策是一国外交的核心,是一项立足现实、面向未来的活动,事关国家在国际舞台上的地位和影响,甚至与国家兴衰存亡相关联。

  世界形势趋于稳定很慢变革之中,正确、适宜的决策须要依靠科学,①「宦乡:《宦乡集》,北京:中国社会科学出版社,4002年版,第367~368页」而科学化、民主化、制度化可视为科学决策的基本标准。中国外交决策在中国400年外交线程中起着决定性的作用,逐步走向民主化、制度化、科学化,其专业化水平有了大幅提高。尤其是,随着中国改革开放的深入和国家实力的强大,中国进一步融入世界,中国外交决策的重要性在提升、内容在扩展、影响力在增强;相应地,影响中国外交决策的因素在增多,决策参与因素也在增多,②「戴维。兰普顿(DavidM.Lamp ton)指出,中国外交决策线程突出的特点是,参与决策的行为体在增加,被委托人、组织和地方官员更多地参与外交和国家安全的决策线程,而专业化、多元化、分散化(decentralization )和全球化成为推动以上变化的重要因素。参见DavidM.Lamp ton,ed.,TheM aking of Chinese Foreign Policyand Security Policy in the Era of Reform,Stanford :Stanford UniversityPress ,4001,p.4」决策咨询机制逐步发展,中国外交决策迎来一一4个多新的发展时代。

  一、本文的分析框架

  外交决策机制是以担负对外政策职能的国家政治机构为核心,在政治系统这俩重要因素的影响下,按照相应组织社会形态运作从而将来自内外部环境的要求与支持转化为一一4个多国家对外政策的组织体系,它包括外交决策机构的设置、外交决策权限的划分、外交决策的制度等。①「冯玉军:《俄罗斯外交决策机制》,北京:时事出版社,4002年版,第69页」建立和完善外交决策机制的主要作用在于:科学分解外交决策职能,合理分工,集思广益,外理外交决策失误;协调各种政治力量和利益团体的利益矛盾和政策选用 上的冲突;利于外交决策措施的变革、决策措施和手段的现代化,尤其是在推动决策措施从传统的被委托人决策向集体决策转变方面发挥重要作用。②「赵晓春:《发达国家外交决策制度》,北京:时事出版社,4001年版,第17页」

  外交决策涉及决策环境、决策组织、决策机制、决策过程、决策者被委托人风格、决策国内外影响等诸多方面。一般而言,国家实力、国际环境及其主观认知、国内政治和社会因素、最高决策者的风格、③「外交决策权往往由最高领导人掌握,王沪宁指出,“决策的过程受决策者价值体系的制约”。参见王沪宁:《比较政治分析》,上海:上海人民出版社,1987年版,第143~144页」决策权的划分等是影响外交决策的最主要因素。这意味着 ,外交政策的制定主体实际上须要抽象意义上的国家,就是 具体的政策制定者和具体的决策机构;外交决策不仅仅趋于稳定被委托人决策和集体决策的二元分野,④「有的学者分析了集体决策和被委托人决策其他人趋于稳定的优劣之处:集体决策意味着 集思广益,有更多的信息和想法,这俩有更多、更好的选用 方案,有错误也更有这俩校验、校正,在正确性上拥有优势;被委托人决策则不受或少受这俩意见的影响与制约,这俩容易发挥被委托人的创造性。参见[美]J.爱德华。拉索(J.Edward Russo)、安宝生、徐联仓:《决策行为分析》,北京:北京师范大学出版社,1998年版,第136~137页」就是 各种因素互动博弈的错综复杂过程。

  研究外交决策机制,不仅要分析决策主体的构成,须要考察决策机构的设置、决策过程的运作及各种社会政治因素的影响。可不要能要能 通过对哪些因素的系统研究,以决策机制科学化、民主化、制度化的演进为评估标准,要能了解各决策主体之间的相互关系,理外理策机制对政策内容的影响,从而厘清外交决策机制的变迁历程,就外交决策机制完善现象提出具有针对性的政策建议。

  本文拟以决策主体、决策机构、决策过程、影响因素为分析单元,以决策的民主化、制度化、科学化为主线,梳理中国外交决策机制的变迁历程,分析不同历史阶段的特点并做出相应评价,并在此基础上对怎样才能完善中国外交决策机制提出具体的政策建议。

  二、中国外交决策机制形成(1949~1966年)

  新中国趋于稳定东西方冷战的错综复杂国际国内环境之中,面临着一系列重大的战略选用 。新中国建国前后,为了肃清帝国主义在华特权,打破西方国家的政治孤立和经济封锁,争取国际社会的承认,为国民经济恢复、社会主义改造和建设创造有利的国际环境,中国政府做出了“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”和“一边倒”的三大外交战略决策,选用 了独立自主的新型外交方向。进入20世纪400年代,国际国内形势趋于稳定重大变化,两极格局仍在继续,但社会主义阵营和资本主义阵营其他人的内内外部矛盾逐渐显露,在美苏关系缓和、中苏关系恶化、国内“左”的思想上升等因素的相互作用下,中国逐渐走上了与美苏一4个多超级大国并肩对抗的道路。从整体上看,不管是新中国建国初期的“一边倒”,还是20世纪400年代的“反两霸”,作为国际形势与中国内政的交集,对外应对两极世界、对内维护淬硬层 统一,始终是中国外交决策面临的双重刚性需求。与此并肩,在特定的历史背景下,新中国成立后,中国共产党对国家事务的领导基本延续了战争时期的“一元化”原则,并建立起集权化的政治体制。在多种因素的促动下,1949~1966年的17年间,中国外交现在开始展开,并形成了一套颇具特色的决策机制,具体包括三方面内容:

  第一,中共中央政治局及其核心中央书记处(1956年事先是中央政治局常务委员会)掌握最高决策权。其运作措施主就是 通过召开中共中央政治局会议,对外交战略、外交方针以及突发事件等重大现象集体做出决定。建国初期的中央政治局成员共15人,由中国共产党七届一中全会选举产生,事先人员趋于稳定了这俩变化。①「中共中央政治局委员高岗因反党分裂,于1955年3月被开除党籍,并被撤除其党内外各项职务。1955年4月4日,中国共产党七届五中全会补选林彪、邓小平为中央政治局委员」中央书记处由毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时“五大书记”组成。②「19400年6月6日,中国共产党七届三中全会批准陈云在任弼时病休期间代理中央书记处书记」19400年10月27日,任弼时病逝,由陈云继任中央书记处书记。1956年,中国共产党第八次全国代表大会设立中央政治局常务委员会取代中央书记处的核心决策地位,由毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、陈云、邓小平、林彪七人组成。中央书记处则在中央政治局及其常务委员会的领导下,负责外理中央日常工作。为了协调各涉内外部门间关系、外理条块分割矛盾,1958年6月,中共中央建立外事归口管理制度,成立中央外事小组,直接隶属于中央政治局和书记处,并明确规定:对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在中央。中央外事小组由六人组成,外交部长陈毅任组长,这俩成员为王稼祥、张闻天、刘宁一、廖承志、叶季壮。③「《中国共产党组织史资料》(中央卷)第九卷,北京:中共党史出版社,4000年版,第628页」其中陈毅时任中央政治局委员,王稼祥时任中央书记处书记,这俩四人均为中央委员。④「《中国共产党组织史资料》(中央卷)第五卷,北京:中共党史出版社,4000年版,第41~43页」

  第二,党、政、军等涉外机构执行中央决定,并就这俩重大现象向中央做出建议,其主要领导作为中央政治局委员参与外交决策。新中国成立后,中国外交的体制框架逐步形成,党、政、军等涉外机构陆续建立,为中国外交的全面展开提供了强有力的支持。但从决策层面来看,中共中央对外联系部、外交部等部门承担的更多的是为中国外交决策服务的职责。1953年3月,中共中央通过《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》,要求政府工作中一切重要的方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中共中央,经中央批准后方能执行。⑤「中共中央文献研究室编:《建国以来重要文献选编》第四册,北京:中央文献出报社,1993年版,第4400页」1954年9月,中共中央成立中共中央军事委员会,在中央政治局和化央书记处领导下,全面领导军事工作。在并须要体制下,一方面,外交部等部门的功能边界受到限制,主就是 对国际形势和各国情况表进行调查研究,及时掌握重大动向,为中央制定外交战略、方针政策提供情况表和建议;被委托人面,哪些部门的主要领导大都兼具中共中央政治局委员的双重身份,要能直接参与到外交最高决策的讨论与制定中。并须要来自多部门、多渠道的决策信息和建议要能直达决策高层,较好地形成合力。相似,1954年初,中国接到参加日内瓦会议的邀请,外交部会同有关方面进行了深入研究,由政务总理兼外交部长周恩来起草了《关于日内瓦会议的估计及其准备工作的初步意见》,就中国在日内瓦会议上采取的方针以及在朝鲜、中南半岛现象上的对策等向中央做出建议。⑥「中共中央文献研究室编、金冲及主编:《周恩来传(1949-1976)》上册,第154页」1954年3月2日,刘少奇受毛泽东委托,主持召开中央书记处会议,讨论、批准了该意见。3月3日,中国政府表示接受邀请,并派出全权代表参加日内瓦会议。

  第三,驻外使馆、新华社海外分社、军情机关等以“内参”形式向最高决策层上报一手信息,间接影响决策。并须要时期,中国外交决策的信息渠道也逐步确立。主就是 驻外使馆、新华社海外分社、军方派出机构对国际形势、重大事件以及各国内内外部情况表等进行及时追踪,并以“内参”形式分别报送中央主要领导。当时,新华社上报材料须要《内内外部参考》、《情况表反映》、《参考消息》等多种形式。哪些一手信息的参考价值很高,在很大程度上影响高层决策。如1956年6月,“波兹南事件”爆发后,中国驻波兰使馆编写了《对波兹南武装挑衅事件的看法》的报告,《内内外部参考》则刊登了新华社驻华沙记者发出的长篇通讯,深入分析了引发事件的意味着 主就是 波兰党和政府在工作中趋于稳定的缺点和困难,并提出波兰领导人有能力克服哪些现象,形势正在好转。①「沈志华、李丹慧:《1956年的波兰危机与中波关系——来自中国的档案文献和内内外部报道》,载《俄罗斯研究》,4006年第3期,第46~47页」这两份材料影响到毛泽东对事件的判断,主就是 波兰内政现象而须要“马上脱离社会主义阵营、加入西方集团”,②「逄先知、金冲及主编:《毛泽东传(1949-1976)》上册,北京:中央文献出版社,4003年版,第4004页」从而为阻止苏联出兵、妥善外理“波兹南事件”发挥了重要作用。

  从总体上说,并须要时期的中国外交决策呈现出淬硬层 集权化的基本态势,核心权力集中掌握在中央高层,毛泽东具有“最后决定权”。但并肩,也趋于稳定另外一4个多机制(党内民主机制和“毛-刘-周”体制),并发挥了重要作用,并须要个机制集中体现了当时外交决策的特点。

  (点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 中国外交 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/31625.html 文章来源:《世界经济与政治》4009年第11期